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我国太阳能热水器环境政策评估
时间:2010-07-19 来源:imsia
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可再生能源已经成为我国减排温室气体的主要技术选择,在我国政府已经批准的清洁发展机制项目中,70%以上是可再生能源。而太阳能作为可再生能源的一种,以其清洁、永续、安全等显著优势,逐渐成为关注的重点。

本文主要根据可再生能源产业发展阶段理论以及环境管理体制权责划分理论识别出太阳能热水器产业所处阶段,政府职责及中央、地方政府权责划分,并根据环境政策分析一般模式[1](干系人责任机制分析,政策目标分析,环境政策框架分析,政策评估和政策建议等)对我国太阳能热水器环境政策进行评估,并提出政策意见。

1我国太阳能热水器产业发展阶段识别

1.1可再生能源产业发展阶段理论

同其他新兴行业发展的过程一样,太阳能热水器产业从基础技术转化为商业用途,可参照美国总统科学技术顾问委员会研究报告PCAST1999)中的方法,分为4个阶段:1)研究开发阶段;2)技术示范阶段;3)商业化初期,即沿着学习曲线的“规模化降低成本”;(4)商业化成熟阶段,即大面积推广阶段[2]。各阶段主要特征总结如表1


1.2我国太阳能热水器产业处于商业化初期向成熟化阶段过渡时期

目前我国太阳能热水器产业自有技术占95%以上,并拥有自己的核心技术和知识产权,技术已达到商业化成熟阶段水平,而利润根据各个企业不同,在10%50%不等(一般家电的毛利率在5%10%),也已达到商业化成熟阶段,但市场占有率仅为13%,远低于燃气热水器和电热水器,销量还在逐年增加,并没有形成稳定的市场,仍处于商业化初期。

基于以上分析可见太阳能热水器产业正处于从商业化初期向成熟化过渡的阶段,仍然需要长期的规模化发展的过程,在规模效应和学习效应的双重作用下使得设备制造、系统安装和运行成本降低到有市场竞争力的水平。

2我国太阳能热水器环境政策管理体制权责划分

2.1环境管理体制权责划分理论

从环境外部性理论出发,从交易成本的角度来说,在外部性广泛存在而责任主体(或说产权)不明确或者用于明确责任的成本相当高昂的情况下,次优的选择就是由一个包含所有主体在内的组织负责外部性的内部化[3]。这一理论用于环境外部性管理中就是根据不同环境问题外部性程度的不同,应由不同级别的政府进行管理,外部性越大的环境问题应该由越高级别的政府进行管理。具体来说,跨市的外部性应由省级政府负责,跨省的外部性由中央政府负责,跨国、全球性的外部性由中央政府主导实行国际合作,而代际环境外部性也应由代表性最广泛的中央政府来负责。

2.2我国太阳能热水器环境政策制定中中央政府和地方政府权责划分

太阳能热水器的环境影响主要包括对污染气体,温室气体的减少,节约化石能源、电力能源等,大部分太阳能热水器的环境影响都是外部性较大的环境影响,因此太阳能热水器的政策方面,不论是税收优惠,或者财政补贴,还是强制安装政策等都应该由中央政府主要负责。温室气体减少的影响主要是跨省、甚至是跨国界的,而且大多是代际影响,地方政府缺乏足够的激励来制定相关政策,如果缺乏中央政府的相关政策,将很容易导致太阳能热水器的环境效益被低估,大大影响中国太阳能热水器的普及速度。具体关于太阳能热水器政策制定方面的权责划分见表2


 

此外,目前太阳能热水器市场价还是显著高于燃气和电热水器,众多社会弱势群体没有经济实力购买太阳能热水器,而这种现象在全国比较普遍,因此中央政府应针对这部分弱势群体提供太阳能热水器的补贴。而基于各个省市地方太阳能热水器普及情况不同,太阳能热水器与建筑结合状况,财政状况,污染状况等诸多因素各地不一,各地方政府可在中央政府补贴的基础上因地制宜,对太阳能热水器的补贴制定更加详细的政策

3我国太阳能热水器环境政策分析

3.1干系人责任机制

主要根据《可再生能源法》对利益相关者的责任进行了规定,见表3

3.2政策目标

据《可再生能源法》等法规,太阳能热水器的具体目标为:2010年,全国太阳能热水器总集热面积达到1.5亿m2,加上其它太阳能热利用,年替代能源量达到3000t标煤。到2020年,全国太阳能热水器总集热面积达到约3亿m2,加上其它太阳能热利用,年替代能源量达到6000t标煤[4]。按照2007年的数据和增长速度来说,2010年全国太阳能热水器的集热面积这一目标应该能实现,2007年增长速度约达30%,年产量达2340m2,总保有量约为10800m2。鉴于中国的人口众多这一基本国情,为了更清晰地挖掘出中国太阳能热水器的市场,在制定政策目标时可以逐步选择千人拥有太阳能热水器集热面积这一指标,更加真实反映我国太阳能热水器的普及情况及市场潜力。


 

3.3政策框架分析

政策内容性质和地区而言,中国关于太阳能热水器的政策大体上分为三个层次:法律、部门规章和规范性文件,规划属于规范性文件。表4是我国关于太阳能热水器的相关政策法律汇总。

1)法律。《可再生能源法》中明确规定了国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能热水系统、太阳能供热采暖和制冷系统、太阳能光伏发电系统等太阳能利用系统。而太阳能利用系统和建筑的结合技术经济政策和技术规范主要由国务院建设行政主管部门会同国务院来制定。在该法律中也规定了房地产开发企业应为太阳能利用提供必备条件。这些条款都为太阳能热水器与建筑结合提供了很好的基础。

2)部门规章。目前关于太阳能热水器的部门规章主要包括利用专项资金支持太阳能热利用方面的技术研发,即将制定强制安装政策,以及对建筑与太阳能热利用给予无偿补助等。

在《可再生能源建筑应用专项资金管理》中,明确规定专项资金支持与建筑一体化的太阳能供应生活热水、供热制冷等,资金主要用于示范项目的补助,可再生能源建筑应用共性关键技术的集成及示范推广,还有专家咨询等,对建筑的补贴按照建筑面积给予补贴。

在《推进全国太阳能热利用工作实施方案》中,其中明确提出我国即将制定太阳能热水器的强制安装政策。但目前出台的多数强制安装政策文件,既没有对太阳能保证率的要求,也没有配套的激励政策。邢台市是少数提供配套政策的城市,邢台市规定对符合标准太阳能一体化工程项目,给予城市建设配套费减免50%的优惠,可减免13.3/m2城市配套费。


 

3)规划和计划。在《可再生能源“十一五”规划》中明确提出了发展目标,加快太阳能热水器的普及,在太阳能利用条件良好地区,制定城乡民用建筑安装使用太阳能热水器的强制性措施,在农村地区推广太阳房和太阳灶。其中还提及太阳能开发利用重点工程:实施太阳能热水器普及计划:在太阳能资源优良的地区,推广普及太阳能热水器。对国家投资建设的学校、医院和其他热水需求量较大的建筑,以及旅馆、饭店等热水需求量大的商业建筑,逐步实行强制安装太阳能热水器的政策措施,新建住宅应安装太阳能热水器或预留太阳能热水器安装位置及管线通道。在《可再生能源中长期规划》中还提及到2020年农村的太阳能热水器使用量达到1亿m2

3.4政策实施

1)财政补贴。对于太阳能热水器企业,我国至今没有将太阳能热水器行业列入国家的财政支持目录,没有稳定的资金来源,无法形成定期补贴的机制[5]。虽然我国曾于2000年和2005年两次对7太阳能热水器制造企业的技术改造和产业化发展项目提供补贴,但这种补贴只是临时的。对太阳能热水器的补贴目前没有中央政府稳定的财政补贴,只有地方政府制定并实施,如内蒙古、新疆、甘肃、青海等。并且现行政策中没有对太阳能热水器的环境效益给予补贴。

2)税收政策太阳能热水器行业也没有相应的税收优惠政策,包括增值税、所得税等。与享受税收减免政策的电热水器和燃气热水器相比,太阳能热水器必须承担更大的市场推广成本。根据我国的现行规定,太阳能热水器企业的广告宣传费用纳入税前成本的额度仅占为销售(营业)收入的2%,而家电企业(包括电热水器企业和燃气热水器企业)则是8%。只有当太阳能热水器企业被当地政府认定为高新技术企业,才可享受高新技术企业的优惠政策。我国实行生产型增值税,太阳能行业统一增值税税率为17%,由于太阳能企业可供抵扣的进项税少,其单位能源供应成本中增值税实际征收额要远高于其他能源企业,造成太阳能企业生产成本过高。同时,由于实行“属地管理”政策,一些处于高新区外的太阳能高新技术企业,一时还难以享受到“两免三减半”的高新技术企业所得税优惠。

3)在其他激励政策方面。我国对太阳能开发利用的其他激励手段比较单一,主要表现在贷款上。例如,我国政府从1987年起设立了农村能源专项贴息贷款,太阳能热利用的推广应用是其主要方面。1996年该额度上升为1.2左右亿元人民币。中央财政对这一贷款进行贴息补助,即按商业银行利率50%补贴企业,共扶持了100多家太阳能热水器生产厂,形成了近100m2太阳能热水器的生产能力,为太阳能热水器的商业化普及提供了基础。但是,推进不够、资金不足、范围有限是这类激励政策存在的主要问题。

4分析结论及政策建议

4.1环境效益大大低估,缺乏补贴及税收优惠

目前中国太阳能热水器产业处于商业化初期到成熟的过度期,还不具备与常规能源竞争的实力,需要国家给予一定的财政支持,但

目前国家没有对太阳能热水器产业给予稳定的补贴和税收优惠,使太阳能热水器产业在市场竞争中劣于燃料热水器和电热水器。太阳能热水器每m2带来的环境效益被大大低估,政府没有给予相应的补贴和优惠,与世界各国的补贴政策相比,我国的补贴政策、税收优惠政策,包括增值税、所得税等对太阳能热水器的支持力度明显不够[6]。

中央政府应制定政策在公共部门推广太阳能热水器使用,对社会弱势群体购买太阳能热水器给予补贴。可参考欧盟各国财政补贴经验,由中央政府根据财政能力和各地区具体情况,为城镇低保和边远地区家庭购买太阳能热水器提供一定比例的补贴。同时对于一定产出和标准太阳能热水器中央政府制定一定环境效益的补贴和税收优惠。

4.2财政支持政策集中于地方政府,缺乏中央政府的支持

太阳能热水器的外部性较大,而目前对太阳能热水器的财政补贴和税收优惠大部分集中于地方政府,导致太阳能热水器的环境效益被大大低估,建议对太阳能热水器的主要补贴支持政策由中央政府制定。但因为中国的太阳能热水器产业处于商业化初期向成熟期过度阶段,市场正在扩大,大面积的补贴可能会造成市场扭曲,造成较严重的财政负担,因此可以采取对较高产出和标准太阳能热水器给予环境补贴,淘汰规模较小的企业,培育龙头大企业。同时在税收方面,对太阳能部件、装备等进口关税实行低关税甚至零关税,对太阳能企业产品出口实行出口退税;太阳能企业和用户实行税收优惠,减免或降低这些企业的所得税、增值税税率,对用户购买或使用太阳能设备的,可抵扣个人所得税或消费税。按照节能法,将太阳热水器纳入节能产品。经过质量检验和认证的产品可以享受节能法的有关政策优惠。
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